社區居家養老政策脈絡梳理與趨勢研判（深度）

作為政策導向型的行業，養老服務業尤其是社區居家養老服務行業，對國家政策的敏感度之高，絲毫不亞于當前的股市樓市。豪不夸張地說，現階段，誰能夠洞悉政策、有效運用政策，誰就能占據行業發展和市場拓張的制高點，誰就能收割政策紅利。

盡管現階段入局社區居家養老仍面臨著這樣那樣的問題和困境，但是不可否認的是，在老齡化形勢日趨嚴峻的社會形勢和中央政府不遺余力擴大內需的經濟形勢雙重推動下，社區居家養老服務業是一個值得探險的巨大藍海。

因此，從更高視角來審視并梳理我國社區居家養老政策脈絡，有助于吃透政策發展主線并準確預知政策的未來走勢，這對于那些想在養老行業里大干一場的人來說，事關事業成敗。

接下來，從三個角度來解讀我國社區居家養老的政策脈絡與發展趨勢。

政策支持社區居家養老的5大現實原因

從我國養老服務的實踐看，國家政策支持居家和社區養老服務有五大現實原因。

一是居家和社區養老是基于傳統家庭養老功能弱化和機構養老服務能力不足而做出的選擇。

隨著高齡化、少子化、空巢化的加劇，跨地域職業流動，使子女在照顧父母方面力不從心，空巢老人越來越多，家庭對老人的照料日趨弱化。現有養老服務的供給不足和不平衡發展面臨嚴峻挑戰。

二是大多數老年人愿意就近獲取“家門口”的社區服務。

社區提供“嵌入式”、“小型化”、“多功能”的養老服務設施，離家近、收費低、環境熟悉，老年人既能生活在家庭和社區環境中，又能得到就近、便捷、低成本的社會化、專業化服務和照護，滿足大多數老年人安土重遷習慣和與家人團圓的情感需求，“既享受專業服務，又享受天倫之樂”，普遍受到老人們的歡迎。

三是居家和社區養老服務易啟動、費用低，財政負擔小。

居家和社區養老服務借助于城市社區養老服務網絡支撐，以少量資金投入即可以啟動，不必花費大量資金興建養老院、購置養老設施，是一種經濟實用型的養老方式。

四是居家和社區養老服務有利于促進就業和新型服務業發展。

社區養老服務業是勞動密集型產業，需要大量的服務人員。我國現有養老服務隊伍不足30萬人，面對日益增大的養老服務需求，要達到《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》中的1000萬養老服務人員的目標，社區養老服務對促進就業和養老產業發展提供了廣闊的空間。

從產業角度看，社區養老服務作為聯系養老服務業、老年用品和老人需求之間的“平臺紐帶”，拓展和帶動了相關產業和服務的供需對接，成為老人生活需求和文化交流的平臺。社區養老服務引入社會組織、家政和物業等企業提升為老服務的質量；企業可以通過持續服務發現一些新需求，挖掘服務和產品市場。

五是居家和社區養老服務符合國際化養老發展趨勢。

二戰以后，歐美國家對老年人進行集中供養，興建大量老年公寓、護理院，但生活支出費用高、環境單調、探訪不便、財政不可持續。

20世紀60年代，出現了“回到家庭和社區”的趨勢，很多國家開始采取社區照料模式，把養老福利經費用于居家和社區養老服務，制定了一系列促進社區養老服務發展的政策，確保“社區養老優先于機構養老”的新目標。目前，世界大多數老人在居家和社區養老，即使在歐美等發達國家和高福利國家，居家和社區養老也是主體。

近10年來社區居家養老政策脈絡

考慮政策文件內容與主題、經濟社會發展狀況、政策文件數量以及聯合發文部門情況等綜合因素，可將我國近十年來社區居家養老政策的發展劃分為以下三個階段：2011-2013年為重視社會力量參與的政策形成期、2013-2017年為政策快速發展期、2018年至今為政策完善期。

第一階段：2011-2013年為重視社會力量參與的政策形成期

2011年《中國老齡事業發展“十二五”規劃》第一次將老齡事業發展寫入國家發展規劃。提出建立以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的養老服務體系。

盡管對居家和社區分別給予了“基礎”和“依托”的重要定位，但是與2017年的《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》中提出的以“居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合”相比，可以看出在“十二五”期間機構建設仍是重點。

2011年11月為貫徹落實《中國老齡事業發展“十二五”規劃》，國務院辦公廳頒發《社會養老服務體系建設規劃（2011-2015年）》，指出“居家養老服務涵蓋生活照料、家政服務、康復護理、醫療保健、精神慰藉等，以上門服務為主要形式。對身體狀況較好、生活基本能自理的老年人，提供家庭服務、老年食堂、法律服務等服務；對生活不能自理的高齡、獨居、失能等老年人提供家務勞動、家庭保健、輔具配置、送飯上門、無障礙改造、緊急呼叫和安全援助等服務。有條件的地方可以探索對居家養老的失能老年人給予專項補貼，鼓勵他們配置必要的康復輔具，提高生活自理能力和生活質量”，對居家養老服務提出了更為具體且有針對性的要求。

盡管如此，由于財政支持主要集中在機構的建設及運營等補貼上，市場進入居家和社區養老服務市場的動力不足。

同時由于在此階段需要照護的老年人基本是多子女，依靠子女進行照顧的意識仍然占據主導，在沒有財政支持的前提下從事居家和社區養老服務難以盈利，因此居家和社區養老服務一直沒能取得突破性進展。

2012年民政部發布《關于鼓勵和引導民間資本進入養老服務領域的實施意見》在首要位置提出鼓勵民間資本參與居家和社區養老，為老年人提供生活照料、家政服務、精神慰藉、康復護理、居家無障礙設施改造、緊急呼叫、安全援助和社會參與等多方面服務。

鼓勵民間資本在城鎮社區舉辦老年人日間照料中心、托老所、老年之家、老年活動中心等養老服務設施，支持社區養老服務網點連鎖發展、擴大布點，提高社區養老服務的可及性；鼓勵民間資本參與農村居家和社區養老服務發展，重點為向留守老年人及其他有需要的老年人提供日間照料、短期托養、配餐等服務。支持村民自治組織發展農村互助養老模式。

2013年國務院下發《關于加快發展養老服務業的若干意見》，對我國養老服務業的發展具有重要指導意義，之后包括居家和社區養老在內的養老服務業進入了大的轉型發展時期。該意見提出“到2020年，全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的，功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系”的目標。

盡管對機構的定位仍是支撐作用，但是對居家與社區養老提出了如下目標：生活照料、醫療護理、精神慰藉、緊急救援等養老服務覆蓋所有居家老年人。符合標準的日間照料中心、老年人活動中心等服務設施覆蓋所有城市社區，90%以上的鄉鎮和60%以上的農村社區建立包括養老服務在內的社區綜合服務設施和站點。

在服務方面提出地方政府要支持建立以企業和機構為主體、社區為紐帶、滿足老年人各種服務需求的居家養老服務網絡。要通過制定扶持政策措施，積極培育居家養老服務企業和機構，上門為居家老年人提供助餐、助浴、助潔、助急、助醫等定制服務；大力發展家政服務，為居家老年人提供規范化、個性化服務。要支持社區建立健全居家養老服務網點，引入社會組織和家政、物業等企業，興辦或運營老年供餐、社區日間照料、老年活動中心等形式多樣的養老服務項目。

該意見進一步明確了居家和社區養老的發展方向，并在服務覆蓋范圍、配套設施建設、配套設施用地的解決、服務內容等方面都提出了具體且符合老年人需求的要求。但由于有明確發展目標的要求主要集中于社區內養老服務設施建設，在社區內修建日間照料中心、老年活動中心等成為對該意見中有關居家和社區養老要求的主要落實方式。

以上一系列文件漸次為居家和社區養老指明了發展方向，但大多未提出明確要求，這也是居家和社區養老沒有取得大發展的重要原因之一。

第二階段：2013-2017年政策快速發展期

2012年以來，隨著政府提出全面深化改革目標，養老服務政策呈現出不斷變革不斷豐富的特點，許多涉老新觀點新詞匯不斷涌現。在強調社區、社會力量在社區居家養老服務中重要作用的同時，我國養老政策獲得了新的拓展，進入了快速發展期。

從該時期政策文本來看，政策內容從不同的角度更加細化明確，對養老服務的具體細節部分進行了專門化的文件闡述，可以看出該階段養老服務內容不斷完善，養老體制不斷改革，養老服務各層次統籌并進。新時期養老政策在以下幾個方面獲得了新的突破。

一是推動鼓勵信息技術應用于養老服務。

現代信息技術的不斷發展以及與養老服務、養老產業的深度融合，推動了養老服務的提質增效，能夠有效促進需求與供給的對接，推進養老服務的精細化管理。《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》（2013）中提出“發展居家網絡信息服務，地方政府要支持企業和機構運用互聯網、物聯網等技術手段創新居家養老服務模式，發展老年電子商務，建設居家服務網絡平臺，提供緊急呼叫、家政預約、健康咨詢、物品代購、服務繳費等適合老年人的服務項目”，《關于推進社區公共服務綜合信息平臺建設的指導意見》（2013）就“社區信息化在提升社區自治和服務功能方面的積極作用”進行了專門論述。

《國務院辦公廳關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》（2016）更是首次提出“推進‘互聯網+’養老服務創新”，《關于中央財政支持開展居家和社區養老服務改革試點工作的通知》（2016）提出“支持探索多種模式的“互聯網+”居家和社區養老服務模式和智能養老技術應用，促進供需雙方對接，為老年人提供質優價廉、形式多樣的服務”，《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》（2017）提出依托城鄉社區公共服務綜合信息平臺為居家老人提供服務和實施“互聯網+”養老工程。

同時，信息化技術在對醫養融合發展中起著重要作用，如老年人電子病歷、電子健康檔案。可見，互聯網、物聯網、大數據、云計算等現代信息技術用于養老服務已是大勢所趨，信息技術與養老融合是養老服務發展的一大重點。

二是推動鼓勵醫療與養老相結合。

隨著老齡人口中失能群體的增多以及各種老年病發生概率的提高，老年人對醫療護理方面的需求不斷提升，催生了醫療服務與養老服務融合的訴求。《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》（2013）首次提出“積極推進醫療衛生與養老服務相結合，推動醫養融合發展”，同時提出發展“健康保險、長期護理保險”等保險。

《關于加快推進健康與養老服務工程建設的通知》（2014）和《關于推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見》（2015）就醫療服務與養老融合發展進行了專門論述。

《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》（2017）提出將健全“居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系”作為十三五時期老齡事業的發展目標。可見，醫療與養老融合發展是養老服務發展的又一重點。

第三階段：2018年至今為政策完善期

在經歷了前一階段養老政策的快速發展之后，社區居家養老服務內容框架已基本確定，2018年我國社區居家養老政策進入穩定期，政策的實踐、調整與完善成為這一時期的特色。因此，國家通過各種政策推動養老政策落地，完善養老服務發展支持環境，推動政策實踐。

2018年關于社區居家養老的政策實質上是2016年以來居家和養老服務改革試點的延續，社區居家養老政策內容上并未取得新的發展。

從2016年開始，民政部和財政部多次聯合發文，就關于推進中央財政支持開展居家和社區養老服務改革試點、跟蹤評估和績效考核工作發布了專門通知，分三批在全國共確定了北京市豐臺區等90個市（區）為中央財政支持開展居家和社區養老服務改革試點地區，對于總結和推廣社區居家養老服務經驗，促進社區居家養老服務發展，滿足老年人在家或社區享受養老服務起到了實質性推動作用。

通過“試點—經驗總結與推廣—再試點”的模式推動社區居家養老服務發展已成為政策的重要取向，社區居家養老服務呈現不斷調整完善與成熟特征。

與此同時，中央領導在各種場合涉及到養老服務的講話、發言和會議紀要，也進一步反映出政策的可執行性。因此，2018年至今可以看作是社區居家養老政策的完善期。

對社區居家養老政策趨勢的4個判斷

大力發展居家社區養老服務是一個國際趨勢，也是我國養老服務業發展的政策指向。各地在推動居家社區養老服務的發展方面做出了諸多的政策實踐，但是居家社區養老服務的利用率一直不高。多地的實踐和調查數據顯示，城鄉老年人對居家養老服務的需求程度很高，同時社區層面的服務供給也不少，但老年人對社區養老服務的利用率很低。這些措施之所以沒有取得效果，本文認為是當前居家社區養老服務的底層治理模式存在問題。

居家社區養老服務的供給特征與傳統的行政化的治理模式之間存在沖突。目前問題的關鍵是要從治理的層面入手，重構居家社區養老服務的治理模式。從政策角度來看，若要推動社區居家養老服務業的發揮在那，政策層面將需要從如下4個方面加以推動，這也可以看做是社區居家養老政策4個趨勢。

第一，現有的提供居家社區養老服務、照料服務和醫療服務的公立機構要進行社會化改革，脫離與行政管理部門的隸屬關系，形成獨立的法人主體，作為社區服務供給的重要組成部分。

這種社會化改革并不意味著公立機構私有化，而是要徹底實現管辦分開，將這些公立機構改革成財務上自收自支的非營利性的服務供給機構。從發達國家的經驗看，諸如社區照護服務、社區醫療健康服務等主要是由這些非營利的社會組織提供的。以德國為例，德國柏林居家照護服務的75%是由非營利的德國平等福利聯合會柏林分會的會員提供的。在社區醫療衛生服務方面，即使英國這種秉承免費醫療國家的社區全科醫生也主要是個體執業的。

第二，政府財政投入的方向和方法將會進行改革。

政府要逐步提高對人工成本的補貼，切實降低居家社區養老服務的人工成本。可以考慮加大對護工社會保障的投入，提升護工的就業保障以及提供對護工的免費培訓等。在具體的補貼方式上，政府可以將財政補貼投入到各類社區組織中，由社區組織根據社區居民、服務供給方以及政府的意向等來整合包括政府財政投入在內的各種資源，并決定資源的投入方向和方法。

第三，放開對居家社區養老服務的準入管制和數量管制，只要符合一定的資質都可以進行服務的供給。與之相對應，政府干預的重點要放在過程監管和秩序監管上。

從目前看，除了養老照料服務外，準入管制最為嚴重的是社區醫療衛生服務。居家社區養老服務的供需不匹配在很大程度上是社區醫療衛生服務的供給不足。因此，要逐步取消社區醫療衛生服務的準入管制，特別是要取消衛生區域規劃中對醫療服務供給主體的數量限制。

第四，建立家庭養老服務供給的支持體系。

將家庭成員提供的養老服務納入到公共支持體系中，建立各種形式的家庭支持方式。從歐洲一些國家的實踐來看，在老年照護服務供給中，都很重視家庭內部成員的照護服務供給，建立了一整套的家庭照護支持體系，具體的政策措施包括對在家提供照護服務的家庭成員提供補貼，對他們的養老金(繳費年限)提供補貼以保證他們的養老金權益不因退出勞動市場而受到損失，為在家提供照護服務的人提供喘息服務以及為他們提供各種技術支持等。

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來源于厚樸養老萬仁濤